全國碳市場亟需三項新政：更新配額發放標準，修訂碳排放核算和核查規范，以及重啟CCER機制文｜《財經》記者徐沛宇編輯｜馬克實現碳達峰、碳中和（下稱“雙碳”）目標是一場廣泛而深刻的系統性變革。去年7月啟動的全國碳排放權交易市場（下稱“全國碳市場

全國碳市場亟需三項新政：更新配額發放標準，修訂碳排放核算和核查規范，以及重啟CCER機制

文｜《財經》記者 徐沛宇

編輯｜馬克

實現碳達峰、碳中和（下稱“雙碳”）目標是一場廣泛而深刻的系統性變革。去年7月啟動的全國碳排放權交易市場（下稱“全國碳市場”）作為“雙碳”系列政策中率先落地的一項，2022年將進入制度建設的高峰期。

碳市場旨在以市場化方式降低碳排放量，其交易標的為納入碳市場管控的企業（下稱“控排企業”）每年獲得的碳排放配額。生態環境部是全國碳市場的主管部門，省級生態環境部門是給企業發放配額的執行機構。在全國碳市場運行的第一年，大部分控排企業都擁有配額盈余，全國碳市場可出售的配額總量大于需購買的配額總量。

在此情況下，全國碳市場2021年首個履約年份履約率較高。根據生態環境部披露的數據，截至2021年12月31日，按履約配額量計算，履約完成率為99.5%；另據多位業內人士估算，按履約企業數量計算，履約完成率在95%左右，百余家控排企業未完成履約。

控排企業每年會獲得一定的碳排放配額，可理解為允許該企業免費排放的二氧化碳總量指標。控排企業在碳市場登記繳納的配額，等于其實際的排放量，即完成履約。若企業的實際排放量小于其獲得的配額量，意味著該企業配額有盈余，可出售配額，也可以不出售繼續持有；反之，企業配額不足，必須在碳市場購入配額，以完成履約。

2021年未完成履約的控排企業主要是由于自身的財務狀況不佳或者運營水平較差；也有部分企業是由于欠缺經驗，在履約截止日期前未能買到配額導致未能履約。

展望2022年，全國碳市場亟需制定三項政策：更新配額發放標準，修訂碳排放核算和核查規范，以及重啟中國核證自愿減排量（China Certified Emission Reduction，下稱CCER）機制。

碳市場是強制碳交易體系，CCER則是自愿碳交易體系，是碳市場的補充，兩者均是以市場化方式降低碳排放的手段。控排企業可購買一定比例的CCER，用作配額以完成履約，一個單位的CCER相當于一噸配額。CCER需由國家發改委審批登記后方可交易。該機制于2012年配合區域試點碳市場推出，于2017年暫停審批。全國碳市場啟動后，尚未重啟審批。

從更長遠的角度看，全國碳市場還需要填補諸多政策空白，并且加大信息公開披露的力度。此外，全國碳市場還需要考慮連通用能權市場、綠電交易、新能源汽車雙積分等其他“雙碳”政策，共同推進減碳。

碳排放配額苦樂不均，交易不暢

2021年是全國碳市場第一個履約周期，納入管控的是2162家發電企業，年排放總量約45億噸二氧化碳，占全國排放量40%以上。中國的全國碳市場是全球覆蓋碳排放量規模最大的碳市場。

每年12月31日之前，控排企業需對前一年的碳排放完成履約。首個履約年份2021年比較特殊，控排企業需在2021年12月31日之前，完成2019年和2020年兩年的碳排放配額履約。2021年履約截止日，全國碳市場收盤價為54.22元/噸，較2021年7月16日的開盤價上漲13%。

能效越高、單位產品碳排放量越低的電廠，配額盈余越多；反之，一些能效偏低的電廠獲得的配額不足，需要在碳市場購買配額。五大發電央企（國家能源投資集團、華能集團、國家電力投資集團、華電集團和大唐集團）手握大量盈余配額，但出售意愿不強。

據金融市場數據商路孚特估算，算上用于可履約的3000余萬噸CCER，2021年度全國碳市場配額總盈余約3.6億噸，其中約50%盈余掌握在中國的五大電力集團手中。

不過，有盈余并不代表配額供大于求。全國碳市場2021年7月16日啟動當天的成交量達到410萬噸，從第二個交易日開始成交量開始下降，部分交易日成交量不足百噸。11月底開始，量價齊升，12月成交量達到整體交易量的76%，成交價超過60元/噸的高位。在此期間，多日出現有價無市的狀態，掛牌交易的配額在一開市即被搶購完，當天余下的時間則無配額掛牌，企業求購不得。

據《財經》記者了解，為使企業能如期完成履約，有地方政府出面游說有配額盈余的企業多拿一些配額出來交易。有的企業為找到可以購買的配額，不惜支付2%傭金給中間商。

路孚特首席中國電力與碳分析師藺苑對《財經》記者表示，手握大量配額的電力集團惜售，主要是擔心未來政策對自身造成限制，擔心賣出配額后需要時卻無法買回來。這說明氣候和環保政策有很大的引領作用，有利于碳市場發展。但也表明企業對政策連續性缺乏信心，因此持有大量盈余配額以應對未來的突發事件。

大型發電集團方面則認為，履約截止日期前有價無市是由于政策不完善導致的。某電力集團碳市場負責人告訴《財經》記者，獲取全國碳市場宏觀基本面信息較困難，不便于企業做決策，建議主管部門完善信息披露，在發履約通知的同時披露碳市場有關信息，公布履約企業名單。此外，主管部門留給企業的履約時間較短，企業的決策體系難以適應，希望能給企業留出更長的履約時間。

2021年各省配額發放時間不一，最早發放配額的是海南、上海、江西等地，從11月24日開始發放配額。大部分省份到12月才發放配額，離履約截止時間不足1個月。

各地配額發放與履約完成的情況，主要與當地納入管控的企業規模和歷史經驗有關。控排企業數量較少、有區域試點碳市場經驗的地區履約較順利。例如，海南省納入管控的企業數量最少——僅7家，該省在全國率先完成了履約。山東省納入管控的企業數量最多，共有330家；山東沒有試點碳市場運營經驗，且該省存在配額缺口的企業也遠多于其他省份，因此履約較難。

對于未能履約的控排企業，全國碳市場目前適用的政策為2020年12月25日由生態環境部部務會議審議通過的《碳排放權交易管理辦法（試行）》。該文件規定，控排企業未按時足額清繳碳排放配額的，由市級以上地方生態環境主管部門責令限期改正，處二萬元以上三萬元以下的罰款。如果沒有整改，會相應扣發下年配額量。

三萬元的罰款遠并不足于威懾惡意不履約的企業。全球發展最成熟的歐盟碳市場對不履約企業的經濟懲罰非常高，企業在履約截止日時每缺少一噸配額，罰款為100歐元，遠高于其購買配額的成本。

此前中國的區域試點碳市場的整體履約率接近99%，與全國碳市場首年的履約率相當。個別區域試點碳市場對未履約的企業懲罰力度則更大，例如，北京碳市場在開市第一年，未能履約的企業需按照碳市場均價的3至5倍接受處罰。

碳市場市場活躍度為何偏低

在2021年的第一個履約周期里，生態環境部制定的配額發放標準較寬松，多數企業不需要購買配額即可完成履約，因此，全國碳市場2021年的交易量較低，市場活躍度偏低。

市場活躍度可以用換手率（每年的配額交易量占當年發放配額總量的比例）和大宗協議交易（非掛牌的線下交易，每筆交易規模在10萬噸以上）比例這兩個指標來衡量。

全國碳市場為了提高市場活躍度，至今未設交易手續費，而區域試點碳市場均有交易手續費。即便如此，全國碳市場2021年的市場活躍度與區域試點碳市場相比仍較低。

中國共有廣東、湖北、上海等8個區域試點碳市場，均開設于全國碳市場開市之前。全國碳市場啟動后，區域試點碳市場繼續運行，納入全國碳市場的發電行業從區域試點碳市場剔除。各區域試點碳市場自行制定適用于當地的規則，包括納入管控的行業、配額發放標準、交易細則以及履約要求等等。未來，所有可納入碳市場的行業均會納入全國碳市場，區域碳市場規模將逐漸萎縮直至關閉。

區域試點市場每年的換手率在5%左右。而全國碳市場2021年的換手率不到2%。區域試點碳市場每年的掛牌交易和大宗交易之比接近1：1，大宗交易占比約50%；而全國碳市場2021年的大宗交易占比超過八成。

業內人士認為，市場活躍度低體現了碳價格的市場化屬性不夠，未發出真實的碳價信號。流動性不夠意味著有購買配額需求的企業有時難以買到配額，碳價容易被賣方操控。如果增加碳配額期貨、期權等衍生品進入碳市場，可提高市場活躍度、增強流動性。

歐盟碳市場在2005年推出時就同步上線了碳期貨等衍生品，以每年12月底到期的碳期貨為標桿合約。企業可提前購買12月底交割的期貨來管理跨期碳資產。與此同時，歐盟碳市場從2013年起大幅削減給電力行業的免費配額，轉為配額拍賣。這些都拓寬了企業參與碳交易的渠道，提高了市場活躍度。

藺苑表示，碳配額可以無成本跨期存儲，且配額發放標準預期會更嚴格，所以全球各個碳排放交易體系中，都存在碳配額惜售現象。歐盟碳市場因為有機構投資者，有期貨，有拍賣，所以避免了硬短缺。建議中國碳市場盡快豐富交易品種，提高市場活躍程度和流動性。

根據中國相關規定，期貨上市需要經過證監會批準。廣州期貨交易所計劃兩年內上市的碳排放權期貨已獲得證監會的批復，且已納入廣東金融“十四五”規劃目標。全國碳交易系統運維管理機構上海環交所近期則表示，正在研究非期貨類的碳現貨衍生品，比如遠期交易、掉期交易等。

不過，有電力集團碳管理部門負責人認為，碳市場的目的是控排減排，最終實現碳中和，因此，碳市場交易的配額規模肯定是會不斷萎縮的，控排企業參與碳期貨的積極性不會很高。

2022年的當務之急

2022年，全國碳市場進入第二個履約年份，控排企業將對2021年的碳排放情況履約。在這一年里，全國碳市場將有多項政策規范待完善，包括更新基準線（即發放配額的標準）、修正碳數據核算核查體系，重啟CCER審批以及出臺其使用細則等等。

全國碳市場的基準線將越來越嚴，碳配額將日益緊張是確定的，但每一年的基準線具體如何變化，目前并未確定。路孚特預計，2019年-2020年第一履約期里，全國碳市場配額發放盈余近7%，即可出售的配額總量比企業需購買的配額總量多出7%。2021年的基準線要在2019年-2020的基礎上降低7%以上，才能在賬面上改變當年配額盈余的狀況。

藺苑表示，2021年已經結束，但2021年排放基準線至今還沒確定，控排企業至今不知道自己在2021年里發一度電排放多少二氧化碳，才能實現配額的盈虧平衡。同時，2019年-2020年的盈余配額是否作廢，主管部門至今亦未確認。政策缺乏連續性會使得企業欠缺安全感，既不利于碳市場交易，也不利于減排。

另一方面，由于2021年發現了多起碳排放數據造假的案例，生態環境部正在全國開展大范圍的數據質量調查。待調查結束后，2021年核算的排放量和發放的配額將在2022年多退少補。這部分排放量和配額量具體規模有多少暫不清楚。

業內人士認為，上述調查會摸清全國碳市數據質量出現問題的關鍵原因，同時找到核查體系的漏洞，因此，相應的碳排放數據核算和核查規范可能會因此作出調整。這有助于全國碳市場更健康的發展，也會間接導致碳配額供需有所變化。

作為碳市場補充機制的CCER機制預計將在2022年進入新周期。該機制源于2012年國家發改委發布的《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》 (下稱“暫行辦法”) 。暫行辦法規定，自2013年起，各區域試點碳市場啟動運行后，允許控排企業使用CCER履約，同時鼓勵其他企業主體通過自愿注銷CCER的形式，進行自身碳排放量的中和。

國家發改委于2017年3月宣布暫停有關CCER的審批，至今仍處于暫停狀態。目前市場上的CCER都是2017年3月之前審批的，有數千萬噸的存量CCER尚未被用于碳市場履約。

全國碳市場的首個履約年份允許企業使用CCER抵消其5%的排放量，但今后如何使用CCER在全國碳市場履約，政策尚未明確。據碳中和綜合服務商中創碳投計算，2021年進入全國碳市場的CCER預計約在3000—4000萬噸。到2021年11月底以后，原本幾元到十幾元不等的各類CCER迅速漲價至每噸30元以上。

據上海環交所董事長賴曉明近日透露，相關部門正在積極籌備CCER項目的備案和審批政策，有望于2022年重啟。

制度建設需要系統化

碳市場是全球公認的以市場化方式減排溫室氣體的制度安排。目前全球共有30多個國家和地區正在或計劃實施碳交易體系，覆蓋的溫室氣體排放量約占當前全球排放總量的16%以上。歐盟碳市場發展最為成熟，其具有高度金融化、交易主體與產品多元化、交易監管機制與配套機制結構化等特征。

2021年11月舉辦的聯合國氣候變化框架公約締約方大會第26次會議（COP26）已達成了國際碳市場的制度框架和總體原則。未來，碳市場將越來越多地成為各國政府部門實現排放目標的有力工具。中國需要盡快完善碳市場制度建設，并積極與國際接軌。

中國的區域試點碳市場從2012年就陸續開設，但全國碳市場的運行仍需要一整套全新的制度建設，目前正處于政策成熟前的臨界狀態。

全國碳市場頂層設計——《碳排放權交易管理暫行條例》（下稱“條例”）是全國碳市場運行的法律基礎。條例由生態環境部組織起草，從監管體系、交易規范、碳排放數據核算核查等等多方面做出了規定。該條例列了入國務院2021年度立法工作計劃，預計2022年將正式發布實施。

根據生態環境部2021年3月20日發布的條例征求意見稿，全國碳市場主管部門為國務院生態環境主管部門，負責制定全國碳排放權交易及相關活動的技術規范，加強對碳排放配額分配、溫室氣體排放報告與核查的監督管理。同時，生態環境部還要會同國務院發展改革、工業和信息化、能源等主管部門對全國碳排放權交易及相關活動進行監督管理和指導。

對于全國碳市的交易細則，征求意見稿中指出：全國碳市場的交易產品主要是碳排放配額，可適時增加其他交易產品。全國碳排放權交易市場的主體包括重點排放單位，以及符合國家有關交易規則的其他機構和個人。

未履約的控排企業未來所受懲罰預計將有所提高。征求意見稿稱，控排企業不及時完成履約的，將由市級以上地方生態環境主管部門責令改正，處十萬元以上五十萬元以下的罰款。

業內呼吁全國碳市場應盡快制定總量控制目標，取代目前的強度目標。強度目標是指未制定碳排放總量目標，只設定了單位產品的碳排放量控制目標。這意味著碳排放總量隨著產量的增長而增長。歐盟以及其他多個地區的碳市場均設定了總量控制目標。

當前，國家主管部門正在研究制定全國的碳達峰行動方案，未來這些任務會分解到各級地方政府和各個重點行業。如果全國碳市場從強度目標轉為總量目標，就可以和碳達峰目標更好地銜接。

上海聯合產權交易所董事長周小全近日撰文表示，碳市場總量目標在碳排放控制中具有最基本的錨定作用，是減排政策制定、實施、評估的主要依據。建議充分考慮2030年前碳達峰和2060年前碳中和的要求，以及產業的承受力及競爭力，合理控制能源消費總量和能耗強度，并在全國碳市場初期碳排放強度控制的基礎上，統籌建立碳排放總量控制目標。

為了更好地推進“雙碳”目標，全國碳市場還需要做好與其他政策機制的協同，包括可再生能源消納保障機制、綠色電力證書交易制度、新能源汽車雙積分制度、生態補償制度，以及全國用能權交易制度等等。這需要生態環境部、發改委、工信部等多個政府部門的協同一致。