L鎮位于蘇北宿遷市S縣以南，是S縣的4個重點鎮之一。2020年該鎮人口6.3萬。工業發達，可帶來8300萬稅收，其中大約40%為鄉鎮可用財力，每年向縣財政上解5700萬。木材加工業是當地的特色產業。筆者2021年7月在L鎮農村調研，對當地形

L鎮位于蘇北宿遷市S縣以南，是S縣的4個重點鎮之一。2020年該鎮人口6.3萬。工業發達，可帶來8300萬稅收，其中大約40%為鄉鎮可用財力，每年向縣財政上解5700萬。木材加工業是當地的特色產業。

筆者2021年7月在L鎮農村調研，對當地形成這樣的拼圖式空間格局印象：第一塊空間是沿村道而建、呈四合院格局的老舊平房。村內幾乎沒有村民翻建樓房，平房仍然維持20世紀90年代的樣貌。第二塊空間是平房周圍隨處可見的木材加工家庭作坊和大片的曬板場。隱蔽違建而成的大量家庭作坊散落在村道旁高大的意楊樹下，堆滿原木、架滿板皮的曬板場則與家庭作坊隔村道而延展開去。第三塊空間是開發商規劃建造的系列聯排住宅樓小區。第四塊空間則是沿省道而建的多個豎著大粗煙囪的工業園區。除了少數幾個種田大戶，這里的村民基本已經脫農化。

從上述拼圖式空間景觀中透露出的信息是，工業化與城鎮化方式的變化，正在推動這個地方發生翻天覆地的變遷——第一塊空間，反映出當地村民長久以來的“自主城鎮化”方式，即集中有限的經濟資源，以代際接力的方式完成人的城鎮化。與此相對，第三塊空間則是新近出現的“規劃城鎮化”方式。第二塊空間，反映出當地村民脫農后所依存的生計模式，即以家庭作坊為代表的“自主工業化”。與此相對，第四塊空間則是新近出現的“規劃工業化”方式。如今我們看到的是兩種城鎮化方式和兩種工業化方式并存的格局，同時也是“自主工業化”和“自主城鎮化”在縣一級統籌的發展規劃下逐步走向“規劃工業化”和“規劃城鎮化”的過程。

S縣在總體規劃中注重對重點鄉鎮的發展，因此為L鎮積極配置工業園區以經營鄉鎮，并且禁止鄉村就地自行翻舊建新。在不久的將來，上述第一塊空間和第二塊空間將基本消失，整個鄉村空間將統一于“園區”和“社區”。

從城鎮化模式的區域差異來看，中西部常見的模式是縣域城鎮化一枝獨秀的“單核發展模式”。與此相比，長三角和珠三角地區已經出現鄉村嵌入都市綿延帶、鄉村隸屬于城市景觀的城鄉融合狀態，可以概括為“多元（鄉村、城鎮、縣城）一體（城市生活方式、建筑模式、城市體系）發展模式”。而L鎮的城鎮化表現則更接近一種在全國大部分地方都沒有成功的小城鎮發展路徑，在縣域內的整體城鎮化格局可以概括為“一核（縣域城鎮化）多元（就地城鎮化）發展模式”。

本文將結合調查訪談資料，展現L鎮是如何從“自主工業化”和“自主城鎮化”走向“規劃工業化”和“規劃城鎮化”的，尤其是分析推動當地發展模式從“自主”總體轉向“規劃”的力量關系和實現方式。

曬板場（筆者攝影）

一、從集體企業到家庭作坊：自主工業化是如何興起的？

木材加工家庭作坊是L鎮自主工業化的主要載體。木材產業鏈上游開端是苗木培育；中游是木材的加工環節，大概包括板皮制作，以及以板皮為原料的膠合板制作；下游則是家具制作和銷售。家庭作坊大部分屬于板皮廠，即將木材鋸開后，以類似于削鉛筆的方式將原木旋切成薄皮后曬干，成為半成品。極少數家庭作坊在經營板皮廠獲利之后，將板皮廠改裝為膠合板廠。相對于板皮廠，膠合板廠相當于加工環節內部的產業升級，門檻也較高，板皮廠則處于相對低端的位置。膠合板是木材加工的成品，即根據下游客戶的要求，用壓制技術將板皮重層壓實為長度1.27米、寬度84厘米、厚度1.3-2.2厘米不等的三合板、五合板、七合板或九合板，可用于辦公室裝潢、安裝隔墻或制作家具等。

自進入2000年以后，占地5畝左右的家庭作坊一年比一年多，從作為發源地的D村逐漸輻射擴展到周邊村莊。在2000年代中期，進入木材加工產業的家庭作坊在L鎮內已達1000多家。在最高峰時，僅D村范圍內就有經營板皮廠的家庭作坊338家。

為何L鎮的自主工業化如此迅速？本文將其原因剖析為五個要素：一是集體工業孕育，二是土地政策寬松，三是技術資金門檻低，四是與打工相比有優勢，五是木材市場剛剛釋放。大體而言，集體工業孕育了自主工業化的主體，寬松的土地政策和較低的資金技術門檻為自主工業化預備了制度空間和準入環境，比較優勢和市場機會則賦予自主工業化以內在驅動力。

（一）集體工業孕育

問起當地自主工業化的開端，會有人介紹說“這里很多小老板，都是集體企業帶出來的”。所謂“小老板”，指的是木材加工家庭作坊的經營者。木材加工家庭作坊是L鎮鄉村自主工業化的主要形式，它們全部脫胎于1978年成立的D大隊（后為D村）集體企業——DX膠合板廠，這是全國第一家膠合板企業。該膠合板廠最初從東三省、江西等地進口境外木材或采購當地木材，后來引進意楊樹苗栽種于D大隊附近的集體農場，最終本地意楊成為木材的主要來源。廠里員工300多人，限定于本大隊的村民，基本上每家都有1-2人在該集體企業上班，每個月工資34元，后來漲到62元。在廠里工作的村民還要兼顧務農，所以上班時間比較靈活。

從1992年開始，一些村民脫離集體企業，先后掛牌成立ZX木業、DH木業、FL木業等私營企業，其實就是規模較大的家庭作坊，主要以木材加工、膠合板加工生產為主導業務。尤其是1996年D村的集體企業倒閉后，技術員和銷售人員都紛紛獨立創辦自己的家庭作坊。據統計，20世紀90年代初從集體企業走出來的第一代“小老板”不到10人，經營了6個家庭作坊。

（二）土地政策寬松

在耕地上建廠房直接改變了土地用途，屬于將農業用地在不經過征地程序和招拍掛的情況下私自變更為建設用地，是明顯的土地違法行為。但是，當地村民的觀念并沒有嚴格區分建設用地和耕地，因此一直以來他們都是將建設用地與耕地統籌使用，即遵循一種“農建混用”或“宅田合一”的土地使用模式。在該模式下，廠房可以隨時建在耕地上。

20世紀90年代對于“土地非農使用”的違建管制措施并不嚴格，鄉鎮對于家庭作坊基本處于失管狀態，連《鄉鎮企業法》規定對小作坊應該收取的“鄉鎮企業管理費”都幾乎收不上來。因此，很多家庭作坊的廠房就直接建在經營者租用的其他村民的承包地上。對于村民而言，想要開辦家庭作坊，找其他村民以600-1000元/年·畝的租金價格找塊土地并不是一件難事，因為建設用地的土地資源供給充裕。即使與板皮廠配套的曬板場少則需要7-8畝地，多則占地100畝，也并未出現圍繞建設用地的資源爭奪現象。

（三）技術資金門檻低

廠房的固定投入并不多，只需要一層鐵皮便可。基本所有家庭作坊的廠房都只有一層。在手工操作較多的20世紀90年代，至少需要雇傭16人。后來隨著機械的更新換代，人工只需3-4人便可。板皮廠的技術門檻并不高，模仿和復制比較容易。一家人里如果哥哥開廠，往往弟弟也會學著哥哥的樣子陸續開廠。

以D村的F自然村為例。起初F自然村只有4家板皮廠，2018年增加到20多家，數量的增加都是村民之間學習和復制的結果。據一位家庭作坊經營者介紹，他在20世紀90年代建立家庭作坊，大概投入如下（表1）：

這位家庭作坊經營者的自家勞動力只有夫妻二人，負責監督、記工和每個月的工資發放。員工的流動性很大，基本每月都會更換。如果資金緊張，拖欠員工1個月的工資也是一種獲得流動資金的常用應急融資方式。在家庭作坊紛紛出現的情況下，經營者之間在工錢開價方面存在競爭，所以一般會把自己的利潤壓到最低，不會克扣工人工資。

（四）與打工相比有優勢

經營家庭作坊與打工相比，其優勢有三：一是收入一般比打工要高。如果善于經營，在市場高峰期年收入可以達到30多萬。在20世紀90年代，板皮廠的年收入就能高達10-15萬。比如有村民介紹說，他那時與4-5家農戶每家出資1-2萬元，以等額入股合資的方式合伙辦板皮廠，雇傭10多個工人，一年就可以賺10多萬元，每家分錢也能分到2-3萬元。而那時務工的月收入只有200-300元，一年只能賺2000-3000元。合伙賺到錢之后，他們陸續開始單獨經營板皮廠，年收入也能達到打工收入的數倍以上。

二是能夠兼顧家庭。家庭作坊的最大特色就是依托家庭經營，因此可以在最大限度地減省勞動力成本和固定投資的基礎上，保持家庭生活的完整性，不至于因外出務工而產生夫妻分居或隔代撫養問題。

三是“做老板”的名聲比打工好。在村莊社會中，“老板”一般給人有一定經濟實力的感覺。并且“老板”作為員工的管理者，其地位自然要高于員工。雖然家庭作坊的運營屬于非正規經濟體系，其中也含有一定的自雇成分，但畢竟時間較為自由，也擁有一定的資產積累，所以能夠產生來自其經濟地位的名聲。

（五）木材市場剛剛釋放

20世紀90年代中國剛開始建立社會主義市場經濟，木材市場也是一片“藍海”狀態。首先是商業競爭對手稀少且不成熟。那時候“人的思想大部分沒有個人的發展方向和人生目標”,“從單位出來的人，覺得夠吃夠花就可以了，錢基本用于蓋房和生活消費，沒有長遠積累和規劃”，所以敢于和愿意進入市場闖蕩的村民畢竟有限。個體經營者基本都是白手起家，企業家也還欠缺經驗，“不像現在，大家腦子都開動起來了，賺錢非常困難”。

其次是商機多，市場利益充足，是資本積累的最好階段。不過商機也需要經營者自己去爭取和開拓，到省內其他城市甚至到浙江推銷自己的產品。比如有一個經營者說，他那時每天工作7小時，堅持一個月每天出去推銷產品，看客戶的臉色調整說話方式。如果不放低姿態，提高推銷能力，商機也不會自動到來。

再次是信息流通效率較低。市場行情信息的流通效率低，導致商品市場無法在較大地理范圍內達成統一狀態，少數商品供給者就可以在小范圍內壟斷市場定價權，以至于不僅商品的省內差價很大，即使只是把商品從村口拉到村外幾百米的距離，“都能賺2000元”。再加上市場營商環境的不規范和不成熟，和剛走出計劃經濟時代的人們容易滿足的心態，有村民回憶說“那個時候賺錢太容易了，錢擺在那個地方，就是不想賺”。在這樣的背景下，經營家庭作坊不僅不需要投入太大的資金和能力，“只要干就有利潤”。

二、從家庭作坊到工業園區：自主工業化與規劃工業化的關系

自主工業化與規劃工業化呈現出前后替代的關系。從發生學的角度來看，這種替代關系并非表現為后者對前者的單向度覆蓋。換句話說，自主工業化并非只是處于被動地位。事實上，自主工業化的困頓和規劃工業化的優勢相互綜合，才共同推動了規劃工業化對自主工業化的替代之勢。本文擬用“推力—拉力”的動力模式，從產業經營的角度對自主工業化與規范工業化的關系進行分析。

（一）推力：家庭作坊走向困頓

曾經D村及其附近的300多家板皮廠，然而在2021年7月筆者調查時已只剩不到20多家，整個L鎮也只剩下板皮廠460家左右。近年來，許多農戶陸續開始退出家庭作坊的經營，原來占用耕地建起來的板皮廠被拆掉后又重新變成了耕地。總體而言，家庭作坊本身也正在走向萎縮和衰敗。自主工業化為何走向困頓？從調查的情況來看，其原因可歸結為三點：一是小農思維和有限的資金技術導致產業轉型的失敗，二是市場飽和和生產成本的提高導致低端市場的壓縮，三是代際繼替的斷裂導致家庭作坊面臨后繼無人的境況。

1、小農思維導致低端循環

家庭作坊的經營者雖然已經脫農，但其思維仍然浸泡在農業文化中，秉持著小富即安、以生存理性為本的“小農思維”。因此家庭作坊的經營過程，其實是小農思維引導下的鄉土型工業生產和市場參與。雖然工業產業的生產使20世紀90年代參與經營家庭作坊的經營者獲得了超額利潤，并被逐漸納入到全國統一的原材料市場當中，但大部分經營者并沒有產業升級的遠見，也沒有無限追求利益最大化的資本增殖動力。因此，他們的家庭作坊經營并不會追求產品附加值的增加，或將經營內容向產業的上下游延伸，以將成本內部化而擴大利潤空間，而只求賺取足以支付地租、勞動力成本和家庭必要開支的利潤；也極少存在以資本增殖為目標的民間借貸行為，更不存在同鄉團結在一起形成資本集團的組織整合意識。即使在創業之初，家庭作坊更多以合資合伙的形式出現，那也更多是基于單家獨戶資金不夠的生存理性考慮。一旦具備了生存能力，小農“善分不善合”的特征就暴露無遺，紛紛走向單獨經營的道路，因為他們認為“親戚不共財，共財斷往來”。由于沒有組織整合以擴大商業資本的思維，家庭作坊的經營者通常只考慮產業鏈中所能把握的某一個環節，而不會將眼光向作為整體的產品延伸。有家庭作坊經營者感嘆道：“江浙滬坐下來講的是產品、市場，我們這里坐下來只是講材料。”

因此，雖然L鎮數量龐大的木材加工家庭作坊使當地在產業方面形成了“專業鎮”的特征，但卻無法衍伸和形成相對完整的生產鏈和銷售鏈，以至于無法出現能夠上市的大型企業。產業鏈短，沒有上下游，意味著家庭作坊在吸納剩余勞動力就業的能力方面遭遇“天花板”，無法帶動商業和服務業就業。而產業經濟缺失不斷升級和創新的原動力、產業迭代能力較弱的結果便是：當地的產業進入低端自我循環，“低、小、散”的低端維持型特征使其經濟輻射圈越來越小，在多元經濟中作為其中一環的穩定性愈益衰弱，被淘汰和替代的風險日益增大。

2、資金技術缺乏限制升級能力

產業的升級一定要以足夠的資金為必要條件。附加值更高的膠合板廠相對于板皮廠而言，就算是一種木材加工環節內部的產業升級。大部分有能力創辦板皮廠的農戶，都沒有足夠的資金實力轉型為膠合板廠。因為膠合板廠的門檻較高，創辦時需要80多萬，這筆資金在20世紀90年代并不容易湊齊。膠合板廠的經營者通常將自己所創辦的稱為“小型企業”，以示與普通板皮廠家庭作坊的不同。這些“小型企業”都是生產設備和投入少、產值在1000-2000萬之間的小規模工廠，經營者一年可以賺50萬左右。在筆者調查時，L鎮有100多家板皮廠，膠合板廠只有30多家。

若要從膠合板廠進一步升級為附加值更高的家具廠，則會面臨更高的資金門檻。除了資金門檻之外，開辦家具廠還需要有一個從市場營銷到技術管理等各方面全方位負責的管理團隊，這就為經營者的能力提出了更高要求。即使L鎮有足夠的人力資源和原材料優勢，但是要升級為家具廠，還是綜合實力不足。

3、市場飽和導致利潤萎縮

由于土地制度寬松、家庭作坊對技術和資金的要求門檻不高，在比較優勢和市場機會的刺激下，以板皮廠為主的家庭作坊增速迅猛，并朝著周邊鄉鎮繁衍擴展。一些后來興起家庭作坊的地區，甚至有更多的村民選擇開辦家庭作坊。有的地區以前只是從其他地方購買木材轉賣到D村，后來也開始進入木材加工領域。

市場供給側出現過度擁擠，預示著超額利潤收割期已經成為過去。劇烈的經營競爭導致市場份額被稀釋、市場利潤被攤薄，家庭作坊的經營者都只能獲得與打工收入基本持平的平均利潤。據經營者回憶，2000年以后利潤基本就不行了，一年只能賺8-10萬。此時，經營家庭作坊與打工相比所具有的就不是比較優勢，而是比較劣勢：夫妻共同經營家庭作坊就成了“一家老小都耗在廠里”，并不如夫妻共同打工穩定和省事。

在無法創出品牌和衍生新特色的情況下，家庭作坊的利潤必然走向下坡路。然而在生意不好做的同時，買木材的投資卻仍然不小。據經營者說，如果板子在夏天賣不出去，價格就會跌很多，一個月甚至虧3000-4000元。一旦賣給下游成品廠被老板克扣，所取得的回籠資金不足20萬的運轉底線數額，或者賒賬導致資金回籠較慢，家庭作坊都會被輕易拖垮。近年來受到美國反傾銷調查的影響，板子賣不出去的風險進一步增大。最后，還能在市場上留下來的家庭經營者都是強者，實力不強、市場經驗欠缺的板皮廠都被市場淘汰出局。

4、生產成本提高壓縮利潤空間

生產成本的提高包括兩個方面：一是人工成本的提高。板皮市場的過度擁擠，不僅導致市場份額的被稀釋，還導致家庭作坊之間在招工市場中產生劇烈競爭，其結果是工資被勞動力的賣方市場抬高，家庭作坊的人工成本不斷上升。

二是原材料成本的提高。由于楊絮對環境的不利影響、集中居住對種樹數量的影響和政府產業發展思路的轉變，L鎮本地意楊樹的種植規模不斷縮減，導致經營板皮廠的家庭作坊面臨原材料短缺的問題。他們不得不從貴州、湖南等地采購松樹作為木材原料。購買和運輸這些比意楊樹更重的木材原料，又為經營者帶來運輸成本。在產品價格本身不漲價而原材料成本提升的情況下，家庭作坊的利潤空間被進一步壓縮。

5、代際繼替斷裂導致后繼無人

對家庭作坊的維持和發展而言，更重要的一點在于面臨后繼無人的問題。如果一方面家庭作坊的經營者陸續流出，另一方面剩下的家庭作坊經營者又沒有培養出合適的接班人，那么家庭作坊就必然會在代際繼替過程中自然消亡。

目前仍在經營家庭作坊的村民基本屬于50多歲的年齡群體，他們經歷了從農業經營到工業經營的跨越。為了實現家庭擴大再生產，他們表現出勤勞而能吃苦的精神品質。雖然家庭作坊的經營在體力勞動方面投入強度不及農業生產，在時間安排方面也比進廠打工更為自由，但仍然需要經營者在尋找原材料、安排運輸、聯系下游客戶等方面投入大量精力和體力，在精神上背負由不確定性和風險性所帶來的更大壓力。

然而如今的年輕一代則普遍“怕吃苦”，同時不想背負過大的精神壓力，在生活目標上表現得更為自我。一方面，若父代也是在家庭作坊里打工，或因家庭作坊經營失敗而轉入打工，則家中沒有足以用于創業的資金，子代也不會選擇經營家庭作坊的道路，而更有可能會進蘇錫常、江浙滬的工廠打工——穩定而按部就班的打工生活雖然不自由，但至少風險小、操心少。另一方面，若父代一直在經營家庭作坊，子代通常不愿意繼續開廠，“因為開廠辛苦，沒有可持續的職業前景，干的活比較臟”。同時，父代開廠的“自由”又影響他們不愿意進入生活被工業時間所規訓的工廠打工，而是試圖選擇在保證“自由”的同時又能較少操心市場風險問題的服務業。總之，年輕一代基本不愿以創業或“子承父業”的方式加入延續自主工業化的行列。

既有的中年群體本來就表現出保守特征，沒有能力和動力改變低端生產模式。年輕人的拒絕加入，又導致家庭作坊內部無法形成代際繼替的循環。沒有年輕人為家庭作坊注入新生力量，就更不會有專業團隊和專業人才指導家庭作坊走出困頓狀態。

（二）拉力：規劃工業化的發展意志

事實上對于全國大部分自主工業化的嘗試而言，產業沒有升級才是一種常態。只有在投資、技術、市場等多方面條件共同具備的情況下，在有足夠的城市經濟作為支撐的前提下，產業才有可能在自主工業化的形態下完成升級，例如廣東東莞形成的產銷一體化。而對于L鎮而言，由于城鄉關系并未形成“多元一體”的發展格局，以當地村民為經營主體的自主工業化最終陷入了停滯甚至衰落的境地。在此前提下，只有將當地家庭作坊式的內生本地工業納入縣域工業體系，在縣級經濟發展意志的統一規劃之下，鄉鎮工業才有可能取得進一步的發展，整個鄉鎮也才有可能依托鄉鎮工業而發展。

1、納入行政規劃

當農業稅費取消之后，招商引資和經濟發展成為L鎮的中心工作。為了建立良好的營商環境、開辟供地方財政靈活使用的稅源，鄉鎮亟需加強對社會自發工業化狀態的監控，通過行政再規劃的方式，使其與鄉鎮政府的發展意志相對接。而家庭作坊的全面萎縮，意味著全民創業自主工業化時代的消逝，創業機會已經朝著精英化、年輕化和資本化的方向聚集。產業發展的重置和洗牌，恰好為政府改變對土地和民間經營的失控狀態帶來了窗口期。

首先，整治非正規經濟。家庭作坊作為一種非正規經濟形態，雖然其分工結構對學歷、性別和年齡的包容度高，能夠吸納被正規經濟所排斥的冗余人員，但是也因其“小而散”的特點而存在監管成本過高的問題，同時容易產生壓低銷售價格、劣幣驅逐良幣的問題，干擾市場的健康運行。更重要的是，非正規經濟雖可在一定程度上保障就業，但卻不承擔產業升級的任務，這一點與政府的發展意志是相悖的。因此，只要一種經濟形態的存在對政府治理資源的掌控沒有大貢獻，相反還占用很多資源，政府就需要促使其淘汰。在L鎮政府規劃的工業園區中，將會淘汰1/3這樣的工業主體。

其次，嚴格監管土地使用，土地的開發權重新向縣一級集中。此前的家庭作坊多是經營者自己租農地蓋廠房、建立面積廣大的曬板廠，這些都屬于違法用地。2014年，國家土地督察局南京局開始督查之后，S縣的土地管理變得嚴格，縣級國土部門通過衛片執法和實地察看兩種方式加強對土地使用的管理監督。不過為了社會的整體穩定，政府對大部分區域的歷史遺留問題采取的是追認合法性的做法，比如2008年第二次土地調查的時候，變更了一部分土地性質，衛片執法參照新圖斑。2020年第三次土地調查的時候，則將所有廠房占地全部調整為工業用地，據估計零零散散大概調整了1000多畝（不計曬板場），因為“歷史遺留這么長時間，不能全部拆除”。不過第三次土地調查的數據要到2021年年底才啟用，所以暫時仍按照第二次土地調查的圖斑進行衛片執法。雖然衛片執法是剛性的，只要發現問題則鄉鎮沒有解釋余地，但是國土部門的衛片執法是采取“擠牙膏”式的緩進策略，只對衛片對比時發現的新增區域進行問責和執法，在一定程度上也是在治理違建問題和擱置歷史遺留問題兩者之間的一種折中方式。比如，如果之前被大樹遮住的廠房在大樹被鋸倒之后顯露出來，或者廠房的房頂因維修而發生了變化，國土部門就會鎖定該變化區域進行追蹤核實。若查明此區域屬于占用耕地的違建性質，就需要整改：若有建設用地指標就要補辦手續；若沒有指標，就需要拆除。如果發現違建屬于占用基本農田，則鄉鎮國土所所長會被縣紀委談話，被給予黨內警告處分，同時縣自然資源局會進行通報，紀委跟進查處，鄉鎮人大主席和分管副鎮長連帶受黨內警告處分。

再次，將社會資本轉換為政府稅源。限制土地使用就意味著限制了家庭作坊的發展，以社會資本為基礎的自主工業化只能在政府監控下履行正規手續后方可獲得官方權威認證的發展資格，而政府基于發展資格的社會資本一般都會達到一定規模，比如L鎮要求在“園區規劃范圍”內的企業需要注冊投資3000萬以上。這就導致自主工業化也向著正規化、標準化的方向發展。企業的正規化意味著企業高度嵌入現代行政服務體系之中，比如企業的用電量也是政府可以精確檢測到的。政府通過檢測用電量，可以推知企業的銷售量，如此可以最大限度地避免企業漏稅行為，使企業成為政府的穩定稅源。

最后，將自主工業化轉換為規劃工業化。L鎮為從事木材加工的經營者建立了可以容納300個廠房的“木材旋切中心”，每個廠房面積達800-1000平米，租金每月4000元，并配套了曬板場。這些廠房和曬板場對家庭作坊經營者出租，目的就是將這些自主工業化的發展主體轉換為規劃工業化的規范對象。入駐“木材旋切中心”的經營者在廠房投資規模、設備采購方面必須服從一套標準化要求。由于政府的國有公司是廠房和道路建設的投入主體，廠房租金收入歸鎮政府；而曬場租金則歸“木材旋切中心”所在的村集體。“木材旋切中心”的建立，是政府“淘汰一批、培養發展一批”這一規劃意圖的實現方式。通過對自主工業化的規劃轉換，經營散亂、不便管理、浪費土地資源等問題都得到有效控制。

2、提升發展質量

如果說納入行政規劃意味著產業的集約化和標準化以及產業規模集聚的實現，那么提升發展質量則更多意味著對產業合法性、安全性、環保性和脫低端性的強調。產業合法性，即對產業標準化的延伸，將符合規范的產業發展形態視為產業發展質量的一個指針。產業合法性的表現，突出反映在是否違規使用土地，以及是否為員工購買社保。安全性，是指消防隱患等安全生產方面的保障。環保性，則是指廠房生產過程中是否產生有害物質，對員工健康構成傷害，對周圍環境造成污染。而脫低端性，則意味著對產業鏈的延伸拓展，打破自主工業化所形成的低端循環狀態，調整更新工業產業結構，提升傳統產業的制態。

實現高質量發展，體現的是政府規劃工業化的行政目標。為了提升工業發展質量，政府通過行政執法關停了一批消防和環保不達標的企業。同時，政府早在2000年就成立了縣一級的“木業園區”，通過招商引資而引進一批較為規范、規模較大、有一定經濟實力的家具制造企業，其目的就在于延伸本地木材產業鏈，讓引進的木材企業把新生產設備帶進來，使木材產業朝著中端產品的方向發展。另一方面，“木業園區”也不再準許生產工具和生產流程仍屬勞動密集型、生產工藝還停留在20年前的木業企業入駐。此外，政府目前將重點放在對“高新產業區”機械制造企業的引進上，并計劃打造與“木材旋切中心”直接對接的“木材交易中心”，這將直接減少生產鏈各環節之間的交易成本，完善產業鏈的配置結構。

通過對工業化發展的頂層設計和規劃，L鎮的木材工業才有可能擺脫傳統非正規經濟的陰影，提升產業的創新性和對青年人才的吸引力，改變勞動密集型企業70-80%沒有大專以上學歷的員工、靠產量提升經營效益而不重視人才的低端循環。

當然，園區工業畢竟屬于正規經濟，可能造成對老年人和低學歷群體的排斥。但是園區內也可能延展出收房租、開商店、開餐廳等服務市場，能夠為老年人和低學歷群體提供一定就業崗位。以園區對工業產業帶來的發展動力為前提，這些問題最終都能得到解決。

三、代際接力進城：自主工業化與自主城鎮化的關系

分析自主工業化與自主城鎮化的關系，本質上是分析產業鏈與農民就業、與農村家庭發展的關系。對于自主工業化有兩個分析視角，一個是經營管理者的視角，將自主工業化視為一種經營形態，木材加工便是一個“產業”；另一個是務工勞動者的視角，將自主工業化視為一種就業形態，木材加工便是一種“行業”。從產業的角度來看，L鎮的木材加工基本停留在產業鏈的低端環節，只能從事木材的粗加工，市場份額受到長三角和蘇南產業鏈甚至全國市場乃至國際市場的輻射，穩定性較差。一般而言，若受縣域市場輻射，則市場穩定性和可持續性都會更高，但只有產業升級之后才能支撐起縣域經濟，吸引本地青年人倒流回鄉，形成產業的更迭創新和正向循環。而L鎮自主工業化陷入了低端循環，當地成為青年人的流出地，在外地務工、在縣城買房成為年輕一代的自主城鎮化方式。

從行業的角度來看，陷入低端循環的自主工業化，無法創造吸引年輕人返鄉的就業機會，而只是吸收農民非正規就業。因此L鎮農村最常見的家庭發展形態，是父代經營家庭作坊或在家庭作坊務工。自主工業化為父代創造家庭積累提供了豐富的就業機會，也允許他們靈活安排工作時間，有較多自由接送孫代上學。在家庭作坊打工的勞動力一般都是40-60歲的本地中老年人，在板皮廠旋3-4包板子可賺30-40元，大概50張可賺10元，他們每個月能掙得3000-4000元左右的計件工資。之所以雇用本地人，是因為如果雇用外地人就還需為其提供食宿，增加經營者的投入成本。對于50-60多歲的農村剩余勞動力，正規企業依照《勞動法》不會雇用他們，他們老化的知識結構和體力也無法操作機械。而家庭作坊的機械化程度較低，使脫農而又無法到市場賣菜的老年人也能每月拿到平均1000-2000元的計件工資，甚至70多歲的老年人也能通過鏟樹皮而獲得每日100元的收入。

子代則在外地進廠打工或進入服務業。與父代將務農或務工的意義寄托于家庭的維持或發展不同，年輕一代偏向于脫離家庭的自我體驗，偏好進入公共服務業就業，雖然他們的自我體驗仍無法脫離家庭和父代的支持。當然也有為數不多的年輕人在本地膠合板廠打工，月工資5000-7000元。不過這些基本只有初中學歷的80后、90后青年人一般干不長久，最終基本會選擇到蘇南等地大城市務工，因為能用更短的工作時間和更小的勞動強度掙得在本地每天工作12小時甚至更久（從早上7點干到晚上9點）才能取得的工資收入。不過這些年輕人基本不會考慮在外成家，因為“外面生活節奏太快，對自己要求也很高”，一般的年輕人自己也不具備足夠的技術和創業頭腦，家里也無法提供足夠的資金支持。

為了結婚和孫代教育，子代與父代通常會在縣城合力買房。S縣的學區房大概7000-8000元/平米，曾經有高達80-90%的村民都在S縣買了房。很明顯，與自主工業化相伴隨的自主城鎮化方向不是就地城鎮化，而是走向縣城的城鎮化。父代以自主工業化為手段，達成子代走向縣城的自主城鎮化目標。由于這種家庭發展目標具有外向性，村內不會圍繞房屋翻新而形成相互攀比和競爭。又由于父代資金有限，且要集中用于子代的城鎮化目標父代也沒有足夠的資金在村內翻建樓房。以D村為例，村內農戶基本沒有住樓房的，每家的房屋格局以四合院性質居多，即4間主屋加2間邊屋，圍成一個院子，占地0.5-1畝。許多農家在20世紀90年代初翻建過一次，即從土墻草房翻建為磚墻瓦房，但仍然不改變四合院的格局，也沒有建樓房，因為“口袋里沒錢”。只有2-3戶村民在90年代建了2層樓房，需要花費5-6萬元。而翻修平房只需要1-2萬元。村民說，后來他們賺了錢，也基本都到縣城買房，不會用來建樓房。

從以上分析可以看出，自主工業化的低端循環，對年輕人造成排斥效應，也讓年輕人自主城鎮化的方向指向縣城；而自主工業化的另一面，則是對父代的包容和吸納，使自主工業化構成支持年輕人向外自主城鎮化的支柱。

而近年來規劃工業化逐步代替自主工業化的發展趨勢，使鄉鎮對年輕人的吸引力逐漸增加，最后也逐漸改變了村民自主城鎮化的方向。具體而言，在本地工業仍處于園區化進程中的當下，隨著本地正規工業企業越來越多，條件也越來越好，已有大約60%的本地年輕人愿意進園區工廠上班，外出務工有逐年減少的趨勢。畢竟，就近務工可以照管孩子教育，還可以照顧老人，況且本地務工的工資也在不斷上漲，甚至超過公務員。隨著鄉鎮商品房小區的開發，越來越多的本地務工年輕人會選擇在鄉鎮買房，據說“鄉鎮的房子賣得比縣城還好”。這意味著，規劃城鎮化正好回應了年輕人自主城鎮化的方向調整。最終，政府對父代的規劃城鎮化，也同時成為子代實現自主城鎮化的契機。

四、撬動循環：規劃城鎮化與規劃工業化的關系

規劃工業化即“園區化”，規劃城鎮化即村莊以服從政府拆遷安置政策的方式“社區化”，村民生活則以服從政府規劃意志的方式“社區化”。“園區化”的核心工作是園區廠房和營商環境的建設，這是招商引資的重要前提。而園區廠房和營商環境建設的前提，則是足夠的土地供給和財政資金。若要同時獲得土地供給和財政資金，鄉鎮通常會使用“建設用地增減掛鉤”作為政策工具，通過“村改居”縮小宅基地的占地面積，將村莊減少的這部分建設用地作為指標賣給需要擴增建設用地的縣市，從而獲得財政收入，比如將土地指標賣到蘇南去，每畝可得50-70萬（該收入在縣鄉之間再分配）；結余留用指標（L鎮可留用15%，如果超過，就要用70萬/畝去買指標）則可用于覆蓋鄉鎮新增建設用地，這些新增建設用地都可用于新建廠房和社區樓房。

當然從當前“增減掛鉤”政策的運作情況來看，這個政策工具的運行效果未必理想。比如，現在土地指標交易放開之后，指標市場就成了買方市場。以前土地指標只在全省范圍內流動，指標價格還能抬起來。現在指標供給要在全國范圍內競爭，而往往山區能夠提供更多指標，就壓低了土地指標的交易價格。“增減掛鉤”是一個能夠攪動整個土地使用空間布局的政策，釋放出的巨大能量從根本上改變了鄉村的空間景觀。以前指標在全縣范圍內交易，攪動起蘇南農村拆了一遍；后來指標在省內交易，蘇南向蘇北買指標，蘇北為了生產土地指標也拆了一遍；現在指標在全國交易，攪動起中西部地區也開始拆農民房子騰退土地指標，結果導致東部地區如S縣還有2萬畝指標沒有交易出去，只能沉睡在那里。如今當地面臨的一個問題是，指標價格起不來，原因是：蘇南的投資強度達到了天花板，對土地指標的需求量大幅減少；再加上指標供給的市場份額被陜西稀釋，江蘇作為全國試點被規定每年都要吸收陜西的指標（雖然“占一補一”可以達到，但畢竟陜西多是黃土地，土地等級不及江蘇好）。

另一個問題是，國土部門對建設用地面積的認定方式改變，將直接影響鄉鎮騰退土地的空間和能力。比如根據第二次土地調查的劃定標準，曬板場、自留地都算作集體建設用地，宅基地測量也納入房前屋后的面積，使每戶宅基地面積基本可達8分到1畝多。第三次土地調查調整了劃定標準，將硬化的道路算入集體建設用地，但宅基地面積從每家房屋前后10厘米才開始算，原先被算入宅基地面積的自留地被劃入一般農用地。因此從總體上看，第三次土地調查的建設用地面積要減少接近1/3。這就壓縮了鄉鎮的土地騰退空間。

雖然如此，但從總體政策運行邏輯上分析，以“建設用地增減掛鉤”為杠桿，“社區化”以及對家庭作坊所在違建廠房的騰退，可以進一步撬動“園區化”，服務于鄉鎮招商引資的中心工作。

（一）底層動力：作為中心工作的招商引資

經濟發展和招商引資仍然是L鎮足以“一俊遮百丑”的中心工作。S縣每年都將招商引資列為百分制考核中賦分最多的大項（100分中占26分，其中科技招商6分、一般招商20分），對招商突破5億、10億、50億、100億，以及稅收首次超過1億的鄉鎮設置不同程度的獎勵，并按照鄉鎮人口下達招工任務，招人標準依照企業要求而定。鄉鎮每年一般2-3月招工，縣級對鄉鎮于6月、12月各考核一次。招商任務并不以簽訂合同而算完成，因為招商而來的企業和人員要穩定入駐一年以上才算招商引資成果，并且縣級對鄉鎮招商的各個環節都制定了嚴格的階段性考核方案。比如，簽約時的到賬金額必須達到一定比例，開工時必須具備規劃許可證和施工許可證，竣工時必須做好廠房基礎設施，機械必須到場到位。2021年以后，對鄉鎮招商的過程性考核更是被“提級考核”，來自上級的重視程度和監管力度不斷加大。

2021年，S縣下達給L鎮的招工任務是300人，招商任務是要有2億以上的工業項目。由于L鎮坐落于縣級規劃的開發區，招商情況一般較好。

L鎮承接縣級任務，成立招商組進入村莊搜集村里負責提供的有效招商信息，并對落戶鄉鎮的企業實施獎勵政策，對工業指標貢獻大的企業則實施發展獎勵政策。L鎮圍繞中心工作實行“紅黑榜”制度（前三名紅榜，后三名黑榜，不扣工資），放在會議室門口，促進部門負責人推進部門工作，將村級對招商信息的提供和落地企業的規模都納入鄉鎮一級的每月考核項目。

鄉鎮積極招商引資的激勵要素不僅來自上級政府的考核，其動力還來源于企業能為鄉鎮帶來稅收收入。S縣當地的工業稅收政策規定，工業稅收的50%留地方政府支配，其中10%歸縣級財政，40%歸鄉鎮財政。

（二）撬動杠桿：征地拆遷與規劃城鎮化

以規劃工業化為目標指向，一個重要的政策杠桿就是“土地增減掛鉤”，騰退土地形成建設用地指標和園區用地空間。騰退土地的主要方式，是清退大批低端家庭作坊、讓農民上樓，走“社區化”的規劃城鎮化道路。S縣每年通過拆遷可以騰退1萬多畝土地出來，主要用于工業園區的土地供給。

1、拆除家庭作坊

鄉鎮的目標很清楚，拆除家庭作坊是為了騰出園區用地，通過“騰籠換鳥”將空間讓給稅收更大的企業。從2006年開始，L鎮對家庭作坊的拆除工作就已進行。由于是分片區拆除，有的家庭作坊經營者輾轉騰挪多地，仍陸續面臨廠房拆遷，而能作為廠房遷移地的土地則越來越難以租到。比如有一位經營者的廠房已經被拆遷2次，最后難以找到遷移地的他，只好將價值4-8萬的3臺機器當廢鐵賣了2萬多元，退出家庭作坊的經營。

其實拆遷廠房也會遇到經營者的阻礙，因為畢竟經歷市場淘汰之后剩下的家庭作坊，每年仍能賺取十多萬乃至幾十萬。雖然廠房基本都是違建，但拆除這些未批先建的違建廠房，仍需要鄉鎮和村干部花費大量時間與經營者協商，以經營者自拆為最優先。如果經營者不同意自拆，鄉鎮還必須按照執法流程進行，首先訴諸村民代表大會的集體公意，然后由城管執法大隊給予處罰和拆除。如果不按流程進行，當事人申請行政復議，鄉鎮政府就會敗訴，進而提升敗訴率，影響上級對敗訴率的考核。政府對于家庭作坊經營者自拆違建廠房是不給予賠償的。在一個案例中，廠主出資100多萬經營一個違法占地5000平米的鋼架結構木材工廠，木材出口西班牙，已經營6年，被衛片執法發現后自拆，沒有獲取任何賠償，“老板都快哭了”。因此，擺在家庭作坊經營者面前的只有兩條路：一是放棄自主工業化道路，以遷入工業園區的方式被規劃工業化吸納；二是以付出一定代價的方式退出木材加工行業，轉而務工。

2、禁止翻建房屋

20世紀90年代，在進縣城買房的自主城市化邏輯支配下，村民除了將土坯房翻建為磚瓦房，基本不會投入更多的資金將村里的四合院升級為樓房。進入2000年以后，政府則在規劃工業化和規劃城市化的邏輯支配下，禁止村民建樓房，甚至不讓村民翻建和維修房屋，并使各村民小組長成為監督村民的政府眼線和第一責任人，隨時將有翻建和維修傾向的村民情況上報鄉鎮。政府此舉的目的，就是在于促使村民盡快遷入政府規劃的社區安置房。

因此，L鎮的村莊內大量殘留待拆遷的20世紀80-90年代建造的老屋，老年人居住其中。政府也禁止在村莊內新批宅基地。安置社區之外整個村莊的發展格局已被縣一級的規劃工業化和規劃城鎮化所鎖定，只能保持原來的樣貌，等待被拆遷改造。

3、拆除自建住宅

拆除自建住宅，是為了形成用于“增減掛鉤”的建設用地指標。村干部首先詢問村民是否愿意拆遷，確定后將名單報鄉鎮，將補償方案給農戶看。若農戶愿意接受則簽字，資料再報鄉鎮，制作撥錢花名冊，最后打款給農戶。簽好的資料上報縣政府，由縣政府向鄉鎮支付補償款。從2013年開始，S縣每年向鄉鎮下達1萬畝左右的拆遷任務。如果不能完成任務，鄉鎮就會在百分制的年終考核中被縣政府扣6分，這算是比例較大的扣分，因為一般的扣分幅度是0.5-2分。而村里每拆遷一戶，鄉鎮會給村集體500-800元獎勵資金，以調動村干部的積極性。

2020年以后，拆遷任務開始放緩。以L鎮接到的任務為例，2020年的拆遷任務只有500畝，到2021年又進一步下降為200畝。這是因為大片區域已經基本拆遷完成。拆遷的規定范圍，涉及高速路、高鐵路、古黃河、省道和國道兩側500米區域。農戶拆遷補償標準是鄉鎮自行制定的，沒有基準數。因此各個鄉鎮差別很大，甚至一個鄉鎮也會有幾個標準。涉及省道等建設的拆遷村，標準較高。拆遷補償有兩種方式，一種是貨幣補償，一種是就地安置。貨幣補償的價格基本維持在900-1000元/平米，根據房屋結構有波動。不過因為沒有評估公司介入，補償計算并不精細。如果村民比較強硬，補償款就會適當增加裝修成本。村民之間也會相互交流補償金額。宅基地的合法面積是0.45畝（300平米），可以補償大概9000元。超過的面積就算作責任田，按照農地補償標準30800元/畝（2020年漲到40800元）計算，農地補償價格高于宅基地（20000元/畝）。村民獲得補償后可以自主選擇在哪里買房。雖然這種方式看似維持了村民的自主城鎮化，但是由于補償款較低，不足以支付縣城買房的首付，所以大部分拆遷戶最后仍然選擇購買大約1750元/平米的本地新開發社區樓盤（若是貧困戶，可以1200元/平米的成本價購買；低保戶為1200元/平米，低收入戶為1400元/平米，每戶面積100平米以下），政府還為他們補貼1-3萬元裝修款。如此一來，自主城鎮化與規劃城鎮化就融合為一體。

就地安置的方式，更多適用于五保戶和建檔立卡戶，當然還有一些選擇服從規劃城鎮化的村民。為了促進拆遷進度，政府提出“先拆先分配”的激勵措施。先接受拆遷者，可以先挑選較好的戶型。安置措施規定，按照原宅基地的面積置換安置房，裝修自費。大部分村民更偏好接受就地安置，因為安置條件至少可以是1：1的面積置換，但貨幣補償卻有可能不夠買到與原來房屋同等面積的新房。

4、安置社區樓房

通過“增減掛鉤”獲得的指標費用，其中一部分會被用來進行土地復墾和樹木清障。這些拆遷后平整過的一部分土地，就被開發為可對外出售的安置小區。在2018年前開發的一些安置小區，所在土地并沒有經過征地程序，其性質仍屬于集體所有土地，甚至也沒有用建設用地指標覆蓋，因此不但屬于小產權房，還屬于耕地上的違建。2018-2020年，江蘇省提出三年農房改善計劃，利用村集體騰退出的增減掛鉤指標，為集中安置的小區辦理集體建設用地指標。但這只解決了耕地違建問題，并未改變房屋的小產權房性質。

以D社區（原D村）的小區構成為例（表2），除了意楊家園和星城花園兩個社區是大產權之外，其余小區皆為小產權。而在百戶小區和新時代佳苑小區之外，其余小區皆為高層樓房，這樣可以將建房土地節約3/4。

以社區的方式完成規劃城鎮化，即在村中統一設置了一片集中居住區，便于各級政策資金和管網建設的集中配套。由于村民已經脫農化，上樓居住也不會存在無處放置農具的問題。多層樓房都安裝了電梯，所以對于老年人而言也不存在上樓難的問題。

而與平鋪式的傳統農村居住格局相比，農民上樓后的居住方式有五點不同：一是多出了垂直且通過頻率向高處遞減的公共空間，即樓道；二是多出了上下層之間的相鄰關系；三是多出了外立面、房頂等超出單家獨戶維修責任范圍的建筑部位；四是多出樓道燈、自來水網等納入公共服務網絡的設施；五是構成一個有門崗的封閉式空間。如果說樓道清掃可以通過延伸村聘環衛工的工作職責而解決（如今不少傳統居住格局的村莊也聘用環衛工清掃路面和周邊垃圾），那么公共部位的維修、水電工聘請、保安配備等服務都需要一定的物業費用才能予以支撐。

然而許多村民沒有意識到這些不同，特別一些老年人更出于低消費的節約意識而不愿意出物業費，使物業費被壓到極低的程度仍然很難收取。D社區目前的做法是建立以集體為主體的物業運營模式：物業由7名本村村民負責，其中，有杭州物業公司工作經歷的一位37歲本村村民全職任物業經理，工資每月2000元；其余人員45-55歲，各自都有自己的產業，加入物業都屬于幫忙性質。物業的辦公地點設在一個小區的街面房中。村支書是物業法人。物業公司召開公司例會時，村支書只參與商議重要事項。目前物業已經運營幾個月時間，員工表示還沒有拿到過任何工資報酬。

可見與純商業化運作、以營利為導向的物業公司不同，在這種“集體辦物業”的運營模式下，運營資金以村集體經濟作為兜底。由于員工之間都是相互熟識的村民，治理模式以熟人社會為底色，他們在工資未定的時候，只要家里無事就會到物業公司去。他們的說法是“先不談錢，反正服務的都是本村的村民，有事做就先做著再說”，因為基于村莊共同體的倫理責任感已經替代了追求個人利益最大化的市場經濟理性。

總而言之，規劃城鎮化終于以極低的成本運轉起來，一方面安置了騰退宅基地的村民，另一方面又生成能夠變現為公共財力的小產權房和增減掛鉤指標，同時還為園區招商引資貢獻了土地空間。

五、形成新生態：規劃工業化與自主鎮域城鎮化

從“自主工業化—縣城自主城鎮化”的生態平衡，轉型為“規劃工業化—規劃城鎮化—本鎮自主城鎮化”的新生態平衡，是L鎮發展的總體走向（圖1）。以園區化為表現形式的自主工業化，將吸引越來越多的年輕人在本鄉鎮就業。如今，本地30多歲的年輕人已經呈現出回流態勢。

例如，高新產業園作為規劃工業化的象征，已吸納1.2萬人就業，其中特別包括周邊一些工業發展薄弱的鄉鎮，不過本地勞動力會占60-70%。引進蘇南民企排第一位的一家紡織企業入駐園區，又將擴大1.5萬人就業。有質量的企業在推動產業轉型升級的同時，又為更多有技術的年輕人提供了就業崗位。因此近年來S縣政府特別注重引進企業的實力，要派幾批領導去企業實地考察其是否具有投資能力、產業鏈是否完整。這樣就避免了企業來圈地蓋了廠房、騙了政府的錢之后又跑路的皮包公司。S縣的目標是引進高精尖的企業，所以蘇南淘汰的企業S縣也不要。在政府努力下，如今園區已有3000-4000名員工是大學本科學歷，將來年輕人將越來越多，工資待遇會繼續提高，S縣的縣域經濟有望翻番。

這批年輕人既然在本地工業園區就業，必將購買社區開發的樓房，與父代重新生活在共同的居住單元中。當然如果父代拆遷后在社區中被安置了2-3套房，父代往往只住其中一套，返鄉回流的子代就可以直接入住其余房產。與父代被規劃的本地城鎮化相比，子代更多是在本地規劃工業化的影響下自主選擇本地城鎮化。子代的自主城鎮化與父代的規劃城鎮化在空間上發生重疊，在社區的新環境下重新形成結構完整的家庭關系。

L鎮的事例，可以總結為一種規劃工業化帶動下的鎮域城鎮化發展模式。該發展模式的關鍵有二，一是自主工業化陷入低端循環并逐漸走向衰敗，二是園區化與勞動力素質結構相契合，并能吸引優質企業入住。以此為基礎，規劃城鎮化通過土地供給服務于規劃工業化，而規劃工業化又反過來鞏固規劃城鎮化，如此逐漸構筑出鎮域城鎮化的新生態循環。