由英國主辦的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第二十六次締約方大會（COP26）即將于蘇格蘭格拉斯哥召開。無論是因為新冠肺炎的全球大流行而被迫推遲一年舉行，還是因為承載著來自各方對“后2020時代”（post-2020）國際氣候治理的期望，今年的C

由英國主辦的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第二十六次締約方大會（COP26）即將于蘇格蘭格拉斯哥召開。無論是因為新冠肺炎的全球大流行而被迫推遲一年舉行，還是因為承載著來自各方對“后2020時代”（post-2020）國際氣候治理的期望，今年的COP26都可以說是自2015年巴黎氣候大會（COP21）之后最受各方矚目的一次締約方會議。有輿論指出，本次大會將是拯救人類免于氣候災(zāi)難的“最后一次機(jī)會”。

“即將于格拉斯哥召開的COP26是全球避免氣候變化最嚴(yán)重影響的最佳時機(jī)——也許是我們最后的機(jī)會之一。”——邁克爾·馬得勝（Michael Matheson），蘇格蘭零碳、能源和交通內(nèi)閣大臣

距離COP26還有10天，本文希望梳理出本次大會期間一些值得關(guān)注的焦點(diǎn)，提供一份“大會收看指南”。

什么是COP？

COP的全稱為“Conference of Parties”（締約方大會），即擁有197個締約方的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）的締約方會議，每年召開一次，由不同締約方主辦，以在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》下商討國際氣候治理相關(guān)事宜，首次締約方大會于1995年在德國柏林召開。

格拉斯哥COP26會旗 / 網(wǎng)絡(luò)

COP26原計劃于2020年召開，然而由于新冠肺炎的全球大流行，《公約》秘書處、主辦方英國以及聯(lián)合主辦方意大利于去年決定將COP26推遲至今年舉行。

COP期間，除了各國政府派出的官方談判代表團(tuán)將圍繞全球應(yīng)對氣候變化的法律機(jī)制問題進(jìn)行談判與磋商之外，來自全球的學(xué)者、企業(yè)家、公民團(tuán)體、環(huán)保人士、土著居民、青年人以及記者等非官方人士也會齊聚現(xiàn)場進(jìn)行有意義的參與。

2015年，各締約方一致通過了具有歷史意義的《巴黎協(xié)定》，承諾將全球升溫控制在較工業(yè)革命前水平2°C范圍內(nèi)，并盡最大努力控制在1.5C范圍內(nèi)。《巴黎協(xié)定》凝聚了各締約方應(yīng)對氣候變化的政治意愿，而在政治意愿方面取得共識之后，接下來的氣候談判也就進(jìn)入了更側(cè)重《協(xié)定》實(shí)施細(xì)則的技術(shù)討論階段。

2018年，各締約方在于波蘭卡托維茲召開的COP24期間達(dá)成了“Paris Rulebook”，就大多數(shù)議題的實(shí)施細(xì)則取得共識，而遺留的另外一些依然未能達(dá)成一致的議題，例如《協(xié)定》第六條有關(guān)市場機(jī)制的具體實(shí)施細(xì)則等，則留待下一次締約方大會繼續(xù)談判。然而，遺憾的是，在2019年COP25期間，各方對于一部分議題仍然沒有能夠達(dá)成一致，因此討論就繼續(xù)拖延到了今年的COP26。

掣肘談判的那些技術(shù)“坑”

《巴黎協(xié)定》第六條（Article 6）旨在促進(jìn)締約方之間在自愿的基礎(chǔ)上開展合作，落實(shí)國家自主貢獻(xiàn)（NDC），提高減緩和適應(yīng)的行動力度，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境完整性。具體而言，《巴黎協(xié)定》指出，締約方之間可以在自愿的基礎(chǔ)上開展合作，使用國際轉(zhuǎn)讓的氣候變化減緩成果來實(shí)現(xiàn)國家自主貢獻(xiàn)，并要求這些合作應(yīng)促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，確保環(huán)境完整性和透明度，并確保避免溫室氣體減排量的雙重核算。此外，《巴黎協(xié)定》進(jìn)一步要求建立國際市場機(jī)制和非市場機(jī)制來幫助各締約方落實(shí)NDC。

《巴黎協(xié)定》簽署后，留給締約方會議的都是其實(shí)施的技術(shù)細(xì)節(jié)談判，但正是這些看似枯燥的技術(shù)問題，將決定《巴黎協(xié)定》的成與敗。

在2018年和2019年的締約方大會期間，主要的分歧在于如何避免雙重核算、《京都議定書》下的減排量是否應(yīng)該被允許在2020年后繼續(xù)用于落實(shí)NDC以及市場機(jī)制“份額收益”的使用等方面。一些國家堅持要求應(yīng)允許將一項減排行動所產(chǎn)生的減排量既算在其本國國內(nèi)減排量上，又能夠通過國際碳市場交易，計算到買方國家的減排量上，而賣方國家也能夠借此賺取利潤，這一明顯違反了避免雙重核算原則的主張遭到了許多國家的反對。還有一些國家主張將2020年前在《京都議定書》清潔發(fā)展機(jī)制下所產(chǎn)生的減排量用于2020年后的國際轉(zhuǎn)讓，認(rèn)為這樣的安排能夠促進(jìn)各方對于新的國際市場機(jī)制的信任。

然而，反對這一主張的國家則認(rèn)為，目前一些國家持有大量《京都議定書》下產(chǎn)生的減排量，如果這些歷史減排量在2020年后不受約束地流入新的國際碳市場，將會對國際碳市場產(chǎn)生嚴(yán)重的干擾，并將使這些國家即使不再采取積極的減排行動也能夠輕易完成其NDC目標(biāo)，從而使確保《巴黎協(xié)定》雄心的國家自主貢獻(xiàn)機(jī)制失效。

有關(guān)“份額收益”（Share of Proceeds，SOP）的談判則更為繁瑣復(fù)雜。根據(jù)相關(guān)安排，在《巴黎協(xié)定》第六條第4款所提出的國際碳市場機(jī)制下開展的活動所產(chǎn)生的一部分收益應(yīng)用于支付該機(jī)制相關(guān)的行政開銷（Administrative SOP），并向發(fā)展中國家支付適應(yīng)氣候變化的費(fèi)用（Adaptation SOP），幫助發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化。目前，各締約方原則上同意了上述安排，但是對于應(yīng)該按照交易金額的一定比例來計算SOP還是應(yīng)設(shè)立固定金額的SOP方面仍存在分歧，以及如果應(yīng)該根據(jù)比例來計算，比例應(yīng)該如何設(shè)定也仍待各締約方磋商討論。

前不久，COP26主辦國英國牽頭組織了有關(guān)《巴黎協(xié)定》第六條的部長級非正式磋商視頻會議，旨在邀請締約方部長級代表就《巴黎協(xié)定》第六條實(shí)施細(xì)則談判關(guān)鍵問題交換意見，探討有助于彌合各方分歧的解決方案，中國生態(tài)環(huán)境部副部長趙英民也出席了本次視頻會議。中方表示，各締約方應(yīng)加強(qiáng)政治指導(dǎo)，督促技術(shù)專家們在上次締約方大會和近期交流基礎(chǔ)上，盡快尋找可能的著陸方案。

1000億美元的“小目標(biāo)”

氣候資金向來是國際氣候談判進(jìn)程中的“硬骨頭”。2009年哥本哈根氣候大會期間，發(fā)達(dá)國家承諾到2020年每年向發(fā)展中國家提供1000億美元的氣候資金。而在2015年，發(fā)達(dá)國家在《巴黎協(xié)定》中承諾，將繼續(xù)履行此前作出的1000億美元?dú)夂蛸Y金承諾，并進(jìn)一步提出到2025年后每年動員不低于1000億美元的新的氣候資金的承諾，幫助發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化。

盡管目標(biāo)看上去很美好，然而，截至目前，發(fā)達(dá)國家的1000億美元?dú)夂蛸Y金目標(biāo)仍未實(shí)現(xiàn)。前不久，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）發(fā)布了2019年氣候資金評估報告，指出發(fā)達(dá)國家于2019年總共調(diào)動了796億美元的氣候資金來為發(fā)展中國家提供支持。盡管這一數(shù)字較2018年的783億美元高出1.66%，但距離所承諾的1000億美元仍有一定差距。

值得一提的是，一些發(fā)展中國家和環(huán)保組織主張，氣候資金應(yīng)當(dāng)是新的、額外的、專門的資金，并應(yīng)當(dāng)來自于公部門，且無條件提供給發(fā)展中國家，而OECD歷年的氣候資金評估報告均將公共資金和私營部門資金納入評估，且所納入的公共資金終還包括了發(fā)達(dá)國家所提供的貸款（Loans）。數(shù)據(jù)顯示，2019年的796億美元?dú)夂蛸Y金之中，約445億美元是以貸款的形式提供給發(fā)展中國家的，占比超過了當(dāng)年氣候資金的一半。

此外，發(fā)展中國家認(rèn)為，氣候資金應(yīng)當(dāng)考慮到發(fā)展中國家的實(shí)際需求，切實(shí)回應(yīng)發(fā)展中國家所面臨的由氣候變化所導(dǎo)致的急迫問題，要求氣候資金需要在適應(yīng)和減緩之間取得平衡。同樣根據(jù)OECD數(shù)據(jù)，2019年的796億美元中，用于減緩的資金規(guī)模是用于適應(yīng)的資金規(guī)模的2.5倍，較2018年的3.2倍有所緩解，但仍顯示出當(dāng)前氣候資金“重減緩、輕適應(yīng)”的特點(diǎn)。

實(shí)際上，氣候資金目標(biāo)的落實(shí)也事關(guān)發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間的政治互信和全球氣候雄心。如果發(fā)達(dá)國家始終無法落實(shí)1000億美元這個“小目標(biāo)”，那么其在《巴黎協(xié)定》下所作出的2025年后每年不低于1000億美元的長期氣候資金目標(biāo)對發(fā)展中國家而言是沒有說服力的。日前，美國總統(tǒng)拜登承諾到2024年將美國的氣候資金出資規(guī)模翻倍至114億美元，丹麥也承諾自2023年起每年提供超過5億美元的捐款來履行氣候資金承諾。

發(fā)達(dá)國家在COP26前夕作出這樣的承諾，有助于幫助發(fā)展中國家恢復(fù)信心，增強(qiáng)各方在COP26期間圍繞氣候資金達(dá)成一致的政治意愿。但雙方之間多年沉淀下來的懷疑和敵對情緒，能否在已經(jīng)迫在眉睫的氣候危機(jī)面前暫退一步？

“氣候緊急協(xié)議”

2021年9月7日，”易受氣候影響脆弱國家論壇”（Climate Vulnerable Forum, CVF）發(fā)表宣言，呼吁國際社會把握契機(jī)，積極采取具有雄心的行動來確保落實(shí)《巴黎協(xié)定》，以保護(hù)最易受氣候變化不利影響的脆弱群體。

CVF在宣言中提出了“氣候緊急協(xié)議”（Climate Emergency Pact，或稱氣候急救包），重申發(fā)達(dá)國家應(yīng)當(dāng)就2020年至2024年期間每年調(diào)動1000億美元?dú)夂蛸Y金提供一份清晰的路線圖，并應(yīng)當(dāng)確保用于適應(yīng)和減緩的資金規(guī)模相當(dāng)。此外，該“氣候緊急協(xié)議”還提出在《巴黎協(xié)定》每五年一次的全球盤點(diǎn)基礎(chǔ)上，建立一個在2025年之前敦促所有締約方每年都要提高更具雄心的減緩和適應(yīng)目標(biāo)的機(jī)制。CVF表示，世界各國別無選擇，唯有年復(fù)一年地增強(qiáng)氣候雄心，才能確保實(shí)現(xiàn)1.5°C溫控目標(biāo)。

CVF代表了極具氣候脆弱性的發(fā)展中國家，這些國家在歷史上對全球溫室氣體排放的“貢獻(xiàn)”極小，但卻最容易受到氣候變化不利影響的沖擊。有觀察員表示，CVF提出的這份“氣候緊急協(xié)議”或?qū)⒂型蔀镃OP26談判的關(guān)鍵成果之一。

“后巴黎時代”的全球氣候雄心

為確保實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的長期溫控目標(biāo)，各國必須要在持續(xù)編制的國家自主貢獻(xiàn)（NDC）中逐步提升氣候雄心。根據(jù)2015年COP21期間的第1/CP.21號決定，各締約方應(yīng)最晚在2020年通報或更新一次新的國家自主貢獻(xiàn)（NDC），并根據(jù)《巴黎協(xié)定》第四條第9款，此后每五年更新一次NDC。

2019年COP25期間，大會決議草案一度僅提出“鼓勵”（encouraging）各締約方在2020年展示最強(qiáng)的雄心，而不是“要求”（requests）各締約方按照要求以更新NDC的形式來增強(qiáng)雄心，在文本意義上削弱了對締約方展現(xiàn)氣候雄心形式的約束力。許多締約方，甚至包括因應(yīng)對氣候變化不力而飽受觀察員批評的澳大利亞，均對這一草案文本表示非常失望。

在各締約方的要求之下，大會最終決議提出各締約方在更新NDC時需要體現(xiàn)其可能達(dá)到的最高雄心水平。然而，截至目前，仍有一部分締約方尚未按照相關(guān)安排提交新的NDC。

日前，聯(lián)合國發(fā)布的最新報告針對截至2021年7月30日各方已經(jīng)提交或更新的NDC進(jìn)行了綜合評估，報告指出，按照當(dāng)前各國承諾水平，到2030年全球溫室氣體排放將較2010年水平下降12%。然而，根據(jù)聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）的評估，要落實(shí)1.5°C溫控目標(biāo)，全球需在2030年減排45%；即使是落實(shí)2°C目標(biāo)，也需要在2030年減排25%。因此，要落實(shí)《巴黎協(xié)定》，各締約方仍需繼續(xù)提高氣候雄心，尚未更新NDC的締約方應(yīng)盡快提交，而所有締約方還都需要將所作出的承諾轉(zhuǎn)化為堅實(shí)的氣候行動。

結(jié)語

世界氣象組織于2020年11月發(fā)布的《溫室氣體公報》指出，大氣中二氧化碳濃度水平在2019年再次出現(xiàn)井噴式增長，國際社會亟需通過徹底改造工業(yè)、能源和運(yùn)輸系統(tǒng)將排放量減至凈零。聯(lián)合國秘書長古特雷斯在日前接受采訪時強(qiáng)調(diào)，面臨氣候緊急，全球已經(jīng)“處在深淵的邊緣”，各國之間沒有合作，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家之間存在很大的不信任，導(dǎo)致全球面臨無法落實(shí)1.5°C溫控目標(biāo)的風(fēng)險。

令人振奮的是，近期一些國家相繼展現(xiàn)出氣候雄心，為即將召開的COP26注入了強(qiáng)有力的政治意愿，例如中國承諾將不再支持海外煤電項目，美國也表示將加倍氣候資金出資規(guī)模。面對全球性氣候危機(jī)，留給人類的時間已經(jīng)不多，將命運(yùn)從深淵邊緣拉回的“最后一次機(jī)會”，世界能否抓住？（責(zé)編 / 張希蓓）

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