今年4月28日，印尼突然叫停了本國的棕櫚油出口。這項禁令頒布于4月22日，由總統佐科·維多多公布出來的直接原因，是印尼政府希望控制國內食用油價格的漲幅——在此之前，印尼已經出臺了一系列政策，試圖遏制食品和必需品價格上漲，食用油是其中漲幅最快

今年4月28日，印尼突然叫停了本國的棕櫚油出口。

這項禁令頒布于4月22日，由總統佐科·維多多公布出來的直接原因，是印尼政府希望控制國內食用油價格的漲幅——在此之前，印尼已經出臺了一系列政策，試圖遏制食品和必需品價格上漲，食用油是其中漲幅最快的品類之一，但直到4月底，包括補貼、限價和限購政策在內的所有其他手段都未能使食用油價格真正下跌。

4月的最后一周，印尼政府表露出了強烈決心，要將禁止出口這一“核武器”執行到底——在22日禁令發布之初，被限制出口的類目還不包括最重要的棕櫚原油，與之同時，外界對于政策立場時常發生變化的印尼政府對于禁令的認真程度也還抱有疑慮。但從禁令頒布到生效的一周內，印尼政府不但首先將禁令范圍直接擴大到了棕櫚原油出口，還在禁令落地的最初兩天接連出動海軍，扣押了多條即將離港的貨運船只。

棕櫚油是全球最重要的植物油之一，占到全球食用油貿易的超過三分之一，而印尼又是全球最大的出口商——它的產量占到了全球產量的60%，是中國、印度、巴基斯坦、菲律賓等國共同的主要棕櫚油進口來源。目前的報道表明，僅從印尼向印度出口的棕櫚油就有近30萬噸滯留在印尼國內。

既是關鍵大宗食品商品，又是過去二十年里環境議題焦點的印尼棕櫚油，恰在兩場逐漸迫近的全球危機的交叉點上：一邊是越來越近的糧食短缺，另一邊則是已經成為現實的全球變暖。考慮到儲存能力、經濟對出口的依賴以及印尼國內相對有限的消費量，幾乎沒有人相信印尼的出口禁令能夠維持太久，但與之同時，這個突然舉動仍然劇烈推高了市場對印尼棕櫚油的不確定性預期。

致命的漲價

本輪印尼國內的必需品價格上漲，既與自去年下半年開始的全球通貨膨脹直接相關，又在多重意義上帶有強烈“印尼特色”。

這次上漲大約開始于2021年7月，至2021年底，基本食品價格飆升已經成為印尼國內政治的頭等大事，印尼眾議院議長普安·馬哈拉尼（Puan Maharani）在新年假期之前提出，辣椒、洋蔥、雞蛋等基本食品已經“非常昂貴”。

印尼一家超市的食用油貨架 / 網絡

在東南亞甚至整個亞洲范圍內，印尼的基本食品價格一直處于相對高位：世界銀行2020年發布的一份報告指出，印尼食品價格是區域內各國中最高，盡管大米是印尼糧食安全政策事實上的唯一關注核心，超過80%的大米是印尼自產且享受了政府高額補貼，但其大米價格仍比其他亞洲國家高得多，是其他大米生產國如越南、緬甸和泰國的一倍以上。同樣地，印尼蔬果和畜牧產品價格也居高不下，造成印尼家庭支出中用于食物的平均支出高達55.3%，在最底層的10%家庭中這一數字超過了66%。

而過去兩年多以來的新冠疫情，在印尼又造成近20%家庭陷入新的貧困，在此基礎上爆發的食品漲價直接沖擊普通人的日常生活，也在印尼國內立即引發了普遍不滿。

在這之中最為致命的，是食用油的漲價：被印尼用作主要食用油的日用棕櫚油在2021年最后兩個月開始陷入短缺，價格隨之飆升，至2021年12月已經超過了20000印尼盾/升——盡管政府指導價為11000印尼盾/升。國際市場上棕櫚原油價格的上漲被認為是這輪漲價的主要原因，它是食用棕櫚油的生產原料。

除了普通家庭的烹飪需求，印尼還活躍著大量以在街頭制作并出售油炸食物為生的街頭小販，食用油的短缺和漲價對他們來說更為致命。

又過了兩個月，俄烏戰爭爆發，兩個關鍵葵花籽油出口國同時“觸礁”，迫使市場立即尋找代替品，包括大豆油、棕櫚油和椰子油在內的所有食用油脂價格都在2022年2月以后迅速上漲，棕櫚油價格上漲了超過40%。這對頭號棕櫚油出口國印尼來說本應是個好消息，但事實卻是它進一步加劇了印尼國內本已十分嚴峻的棕櫚油斷貨趨勢——在全球最大的棕櫚油生產地，買油成了難事，甚至在廖內和西加里曼丹等油棕主產區也是如此。

這不能不反映在社會情緒當中：印尼總統佐科·維多多的支持率自今年1月以來一路下行，至4月已經跌破60%，這是自新冠疫情爆發以來的最低值，超過三分之一的人表示基本商品成本上漲是他們不滿意的原因，五分之四的人表示他們最近很難買到食用油。

對于自當選以來支持率一直保持在較高水平的佐科·維多多，這樣的局面是難以容忍的。4月初，一起針對棕櫚油出口許可證的高層腐敗調查突然啟動，一名商貿部官員和三名來自棕櫚油三家巨頭公司的代表成了嫌犯。在一系列失敗的調控政策之后，這項腐敗案調查被認為直指難以控制的食用油價格，與之同時，它也直接導致了4月22日的出口禁令。

失靈的調控

不能說印尼政府對相關問題不夠重視，但常規的政策工具在現實中紛紛適得其反：2022年1月底，印尼政府首先出臺限價政策，將精裝日用棕櫚油（印尼常規棕櫚油分為三種：散裝、簡易包裝和精裝，價格依次遞增）價格上限限制在14000印尼盾/升，隨后限價（HET）詳細到了每一種日用棕櫚油產品，但這一政策并未緩解漲價趨勢，反倒直接造成了斷貨和搶購。2月，出于國內保供壓力，印尼政府又啟動了國內市場義務（DMO）機制，強制要求生產商將其產量的20%限定在國內出售，到了3月中旬，DMO份額又被調高到了30%。

這已是一種變相的出口限制措施，但問題依然沒有解決，一方面是由于政策本身的落實程度極為有限，被限制的出口僅僅增加了棕櫚油庫存，而并未緩解國內的食用油短缺；另一方面，俄烏戰爭后驟變的國際市場形勢也嚴重改變了印尼國內棕櫚油的交易流向。

2022年初，因為食用油短缺，印尼部分超市推出限購政策 / 網絡

一周之后的3月17日，在一次180度的政策轉向當中，限價（HET）和國內市場義務（DMO）又遭到突然取消，改用更高的出口稅率并對特定商品提供補貼，試圖依靠市場機制調節價格和供應。這次調整依然沒有起到預期效果，盡管短缺情況有所緩解，但至3月19日，BBC印尼頻道監測到的各地食用油價格已經高達25000印尼盾/升，人們的確不再排商店的長隊，因為食用油對于很多家庭來說已經無法負擔。

到了4月，居高不下的食用油價格將印尼通脹水平推到了6年以來最高點，佐科·維多多也最終被迫祭出了殺手锏，以又一個180度轉向宣布直接禁止棕櫚油出口。這項禁令沒有期限，佐科僅承諾“一旦國內價格水平恢復到NET水平，禁令就會取消”。

印尼全國國內消費的棕櫚油總量不到出口量的三分之一，而棕櫚的豐產季即將到來，按照常理推測，這項禁令無疑只是暫時性的，然而現實是，直到今天印尼國內棕櫚油價格依然沒有松動的跡象——負責分配棕櫚油的印尼食品局尚未收到政府的正式委托，而按照企業家兼印尼植物油工業協會（GIMNI）執行董事 Sahat Sinaga的說法，剛剛過去的開齋節也阻礙了禁令和調控國內價格的工作真正實施。

作為全球第一大生產國，印尼棕櫚油為什么無法在其國內正常買到？

因為它們或許已經被送去了另外兩個地方：出口倉庫和生物燃料廠。

2015年，印尼時任經濟統籌部長Sofyan Djalil創建了意在改善棕櫚油產業管理水平的協調機構“棕櫚園基金管理機構（BPDPKS）”，并與主要棕櫚油公司達成了通過出口稅抽成創建一個補助基金的方案。由于該機構同時還被賦予了推動印尼棕櫚油產業可持續發展、降低產業碳排放的目標，比普通柴油更為綠色的“生物柴油”因此在BPDPKS的補貼分配機制中占據了重要地位——將棕櫚原料送到生物燃料廠，將會給棕櫚園主帶來一定數額的政府補貼。

和印尼同樣引起不小爭議的稻米補貼機制相類似，這筆棕櫚補貼款相當高昂，讓更多生產者寧愿將棕櫚送去做柴油，也不會優先供應國內食用油產業。

而由于BPDPKS資金完全來自棕櫚原油出口的稅率抽成，它又承擔了幾乎所有與棕櫚油補貼相關的資金調集任務，甚至就連過去幾個月印尼政府為降低食用油價格提供給消費者和分銷商的國家補貼，也完全來自這筆錢。事情至此進入了邏輯閉環：沒有出口，就無法支付補貼，導致更多的生產者積壓棕櫚等待出口，或將之送往生物柴油制造廠以爭搶補貼。

四家國際棕櫚油巨頭企業在BPDPKS中的話語權甚至是決策權問題，以及由此而來的補貼分配的極不平衡，在此已經只是更大的問題的其中一個側面。

雪上加霜的還有，生物柴油這一表面上的低碳減排努力，在事實上可能并未對棕櫚油給印尼本地造成的環境破壞起到太多緩解的效果，并不是所有參與生物柴油項目的公司都遵守了NDPE承諾（不毀林、不開發泥炭地、不剝削），這一被印尼巴克里大學助理教授Asmiati Malik稱為“成功得過了頭”（以至于給其他領域造成了負面影響）的項目實際環境效益如何，各方仍在激烈爭議當中。

禁令不可持續，但現狀也一樣

印尼是高出口外向型經濟體，完全禁止棕櫚油出口在各種意義上都是不可想象的：直至目前，大多數分析者相信禁令不會持續超過一個月，還有人甚至質疑禁令在現實層面的落實程度。綠色和平組織印尼辦公室森林項目經理Arie Rompas告訴世界說，在當前持續時間和覆蓋的具體范圍都還不明朗的情況下，禁令可能造成的影響難于預測，但綠色和平傾向于認為當前的措施只是暫時的，將在短期內取消。

她同時指出，本次棕櫚油危機表明，此前印尼政府試圖讓棕櫚油行業進行自我監管的做法已經失敗，但隨之而來的一系列臨時措施也并未能夠解決實質性問題。“政府面臨的挑戰是確保未來更好的監管和執法，而不是對危機做出下意識的反應，然后在沒有重大結構改革的情況下一切照舊。”

印尼巴克里大學助理教授Asmiati Malik同樣相信這可能是新的市場機制改革的開始，或者至少向印尼政府提示了改革的緊迫性和必要性：從無法控制的棕櫚油價格到隨之而來的腐敗案調查，佐科·維多多政府目前處于極為被動的地位，在政治意義上已經被“逼到邊緣”。Asmiati Malik在日經新聞發表的一篇評論中指出，印尼政府最終仍然“必須更加關注棕櫚油分銷渠道”，以“從根本上改革印尼棕櫚油行業的市場結構，以防止未來再次發生危機”。

而本次禁令將如何干擾印尼正在推進的可持續棕櫚油改革進程？棕櫚油產業的劇烈擴張是過去三十年來東南亞生物多樣性喪失的最重要原因之一，有部分研究表明，自2000年代以來印尼的毀林進程與國際棕櫚油價呈正相關，因為更高的價格會刺激更多的生產，但必須承認，在過去兩年開始放緩的印尼毀林步伐（其真正的形成機制仍未清晰）之下，如今出口的劇烈波動將如何影響生產端，仍是一個有待觀察的問題。

在印尼之外，雅加達這一突然而來的棕櫚油禁令在全球已經十分嚴重的通脹和糧食危機上又添了一把柴。棕櫚油是全球應用最為廣泛的植物油脂，不僅在食品工業中占據著舉足輕重的地位，也廣泛涉及化妝品、洗滌劑等日化產業，而印尼60%的生產總量一旦停擺，短期內沒有任何國家能夠填補其空白。

嚴重依賴印尼棕櫚油進口的印度已經開始擔憂可能出現食用油短缺，巴基斯坦和菲律賓也在第一波可能受到影響的國家名單之列，在更大范圍內，包裝食品和日化用品的新一輪漲價又已能夠預期，它意味著全球普通人購買力的再一次顯著下降。“對食品價格上漲的不滿情緒導致越來越可能出現一個熾熱的夏天，”Natixis資深經濟學家Trinh Nguyen近日發表的一篇評論文章中使用了這樣的句子結尾，“經濟、政治和社會后果正在全球蔓延。”（感謝綠色和平組織對本文的幫助）

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